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各种不合法协定是某些社会成员在主流政洽和官方法律之外为保护他们的所有权和经济活动而制定出的明确的义务8O
第四章政治上的盲点
关系的总和。它们包括有选择地从官方法律“借”来的规则、特别的临时补充办法，以及从原籍带来的或在当地形成的惯例。这些协定由社区共同支持的社会契约组合在一起，由选举出来的权威人士或部门加以执行。这些不合法协定的不利之处在于，它们没有融人正规的所有权制度中，因此无法互相替换，无法适用于大多数交易；这些协定也没有同财务和投资体制挂钩，而其成员对自已所属的社会契约之外的权威部门或权威人士不负任何责任。
这些约定由各种组织负责执行，例如城市发展协会、农业代表会议、小型商人协会、小型企业组织、小企业团体、运输联盟、矿工权利俱乐部、农业改革互惠组织、私人住房合作社、定居点机构、住房委员会、公共委员会、国有住房互惠委员会、地方性团体、小型农民协会、城镇组织、沙漠土地建筑机构、农业土地建筑机构、旧城区特别协调机构、公共住房分部、私人合约定居点、公共合约定居点、转租拨款委员会、没有完整所有权的国有住房机构、无公证无记录的非法租约部门、未公证但有记录的定居合同、“国家和平运动”承认的定居点、迁居户、在基础设施服务或税务部门有记录但未经官方所有权管理部门记录的定居点等。
不合法现象很少像走私毒品、偷盗或者绑架那样具有反社会的目的，其相关“罪行”的意图也只是实现建筑房屋、提供服务、发展企业之类的普通生活目标。不合法的“法律”制度远非社会混乱无序的根由，而是人们用来规范生活和交易的惟一可行办法，因此全都与人们的生活和工作情况息息相关。这种“法律”也许不是正规的法律，但却是人们基本上能够轻松应付的惟一法律，是人们赖以生活和工作的社会契约。8l
资本的秘密
移民们所居住的不合法定居点最初也许看起来像贫民窟，但它们和发达国家国民所熟悉的城内贫民窟完全不同。在发达国家，贫民窟是一度体面堂皇的大厦由于疏于管理和缺少资金而倒塌变成的。然而，在发展中国家，穷人的基本容身之处却可能是一步步地逐渐修建完善起来的。在发达国家，穷人的房屋会随着时间的流逝而贬值；而在发展中国家，贫民定居点的建筑却发展得越来越值钱。事实上，在几十年不到的时间内，它们就会发展到相当于西方国家工人阶级的社区的水平。
总而言之，不合法居民和他们无法无天的形象相反，同样具有在文明社会中享受平静、富足的生活的愿望。西蒙？ 法斯（ Sirnon FaSS ）在他关于海地经济的著作中所作的精彩结论恰好符合我和同事们对海地及其他被调查国家所作的结论：
这些普通人只在一个方面称得上无与伦比。他们的收入很低，一次严重的判断失误或者一场不幸的意外通常就会威胁到一家人的生计，有时甚至会威胁到他们的生命。称得上无与伦比的不是贫穷本身，而是他们不顾贫穷努力生存下去的能力… … 他们的所作所为只是对生存和发展进行创造性的贡献；他们所拥有的简单生活资料作为生产过程的投入要素，发挥了实实在在的作用。。
随着与其相联的经济活动的发展和多样化，不合法的组织也已经开始在和政府的关系上发挥主导作用。道路、水电供应、污水处理系统之类的基础设施、市场建设、交通运输服82
第四章政治上的盲点
务，甚至还有司法和维护秩序，在不同程度上都不再只是政府单方面的责任；它们现在也可以由这些新的组织来提供。面对不合法现象的发展，政府已经开始退缩。但是，政府往往认为每一次退让都是暂时的，“危机终究会过去”。然而，这种策略事实上只是在否认现实，旨在拖延不可避免会出现的失败。在有些情况下，政府实际上已经对部分不合法企业进行了例外处理，把它们变成合法的“飞地”，使原本不合法的企业能够不受干扰地开展经营活动；但政府并没有把它们融人合法制度，使这些企业能够享受整体法律制度所带来的保护和好处。政府的这种安排避免了政府和不合法居民进行公开对抗；同时，这种安排也可以被看成是过渡性的法律和平条约。例如在埃及，有关专家已经在开始谈论“半正规化住房”：
这类住房不仅仅增加了国内住房的储备，提供了相对廉价的住房，而且还为大量的城市人口提供了可供投资的资产。这类住房确实有一定程度的不合法性，因为房屋的建造不是通过固定的规范化程序发展起来的，建筑商也没有使用公认的住房建造制度，而且通常是建造在由私人开发商非法划分出来的小块农业用地上。
政府通常会参与半正规化住房取得土地使用权的过程。在经过调研的半正规化住房地区，正是由政府部门带头促进发展― 这就鼓励了私人开发商在后期把土地非法划分成小块。通过政府的秘密运作，农业用地被转为住房用地。这些地区内的居民通常是借助不正规的土地再划分和土地商业化过程
资本的秘密
来获得土地。亚历山大城的黑格？ 埃尔？ 玛瓦塔亚、埃克斯贝特？ 阿布？ 索利曼和埃兹贝特？ 纳迪？ 埃尔西德就是这类地区的最好事例。。
甚至在人们认为最不可能的地区，也已经有证据表明，政府正在认识到其法律制度并不适应于殖民地时期过后的革命性经济状况。1992 年，《 绿色发展》 杂志报道说，利比亚领导人穆哈玛尔？ 卡扎菲（Mllhalnar Gadbafi ）焚烧了利比亚所有的土地凭证。据报道，卡扎菲上校召开司法部会议说：“旧的土地登记部门里的、表明土地归这个部落或那个部落所有的全部记录和文件都已经被焚毁，因为它们建立在剥削、伪造和掠夺的基础上。，，。
在有些国家，不合法的社会部门目前正处于社会的最底层。正是由于这一原因，人们才能看到来自塞内加尔的图巴市的移民在纽约和其他美国大城市的人行道上兜售货物。大多数这些来自非洲的“企业家”只是复杂的非洲伊斯兰教派中的一小部分人，却把几百万美元的利润寄回了他们在图巴的家中。据《 经济学家》 杂志报道：“图巴市位于萨赫勒地区的边缘、穆里德地区的中心。图巴市城中有城，很大程度上不受塞内加尔法律的管辖，是这个国家里发展最快的城市。整个城镇重新进行了规划部署，在富人的高墙别墅之间建起锡皮小屋… … 图巴是一个免税城市，是塞内加尔的交通和房地产业的中心，也是正在快速发展的非正规社会部门和花生贸易的中心，更是外汇的主要来源。”。
在世界其他角落，不合法居民们对失去土地的所有权的担心会引发公开的冲突。印度尼西亚的问题就是一个例证，84
第四章政治上的盲点
它所存在的问题近年来曾多次出现在新闻报道中。回顾4 年前，《 经济学家》 杂志就警告说：
因为城市化发展和工业化发展大量需要土地，穷人们对失去土地的所有权急躁不安。在这个国家，土地的所有权是一个非常黑暗的行当。印度尼西亚半岛上只有7 ％的土地具有明确的所有权。这就不可避免地大量出现了真假土地证书的交易。想买地的人有时会发现很多人都声称对土地拥有所有权，银行也对接受土地作为贷款抵押非常谨懊。。
在有些国家．不合法现象的存在和苦难的生活紧密相联：“孟买城的1 000 万居民中有三分之二生活在简陋的单居室里，或者住在人行道上。”。在其他地方，有些不合法的社会成员正在沿着经济阶梯向上攀登。根据秘鲁技术评估组织的报告，在利马，正规社会部门里的土地价格平均为每平方米50 美元左右，而在秘鲁的大多数非正规制造业集中经营的加马拉地区，每平方米土地的价格高达3 000 美元。在利马另一个不合法的社会部门中心地区― 阿维席翁，土地价格为每平方米l 以刃美元；而在利马的扎哈特区的席穆，土地价格为每平方米400 美元。相比之下，在利马最具声望的地区― 米拉弗劳和圣？ 艾斯德拉，合法的、有凭证的土地的价格在每平方米500 美元至1 000 美元之间。
资本的秘密
无需恐慌：这是一段老话
我们已经看到，穷人们实际上已经控制了大量的房地产和有创造力的经济单位。只要政府部门坐下来想一想，就会明白：它们目前面临的许多问题是成文法律和大多数国民的生产和建筑方式不协调所造成的结果。显而易见，如果成文法律和国民们赖以维持生计、掌握财产的“法律”发生了冲突，注定会出现社会不满、贪污、贫困和暴力。
那么惟一的问题就是，政府还要多长时间才能着手把所有社会资源融入一个有秩序的、前后一致的法律框架，使不合法协定变得充满理性。否则，政府只能让法律上的无政府状态继续下去，让现存的所有权制度和不合法的所有权制度继续开展竞争。显然，还是只有一个合法制度的方案更加可取。如果要把管理所有生产活动的规章制度纳入同一个法律秩序．那就有必要调整官方法律，使之适应于大量的不合法现象向全面的综合所有权制度发展这一现实。
令人高兴的是，法律制度的改革者并不会陷入无底深渊。他们面临的挑战很大，但许多国家从前都曾遇到过这个挑战。尽管发展中国家和前共产主义国家今天所面临的挑战在许多方面更引人注目，但这些挑战基本上也正是发达国家自18 世纪以来一直到第二次世界大战期间始终要应付的问题。社会上出现大量不合法现象并非一个新问题：当政府不能使法律符合于入们的生活、工作方式的时候，就会产生大量不合法现象。
当欧洲开始工业革命时，欧洲国家的政府也面临着与今天的发展中国家和前共产主义国家政府所面临的情况相似的86
第四章政治上的盲点
问题。它们也苦恼于无法控制的人口迁移、不合法社会部门的发展、城市的贫困和社会动荡不安；它们也忙于逐一进行解决，但直到它们创立了合法的所有权制度，加速了劳动分工，提高了穷人的劳动生产力，才使情况得以缓解。今天的改革者可以从以上事实中获得安慰和力量。
政治盲点之二：历史上“钟罩”之外的生活
向城市迁移
大多数作者都把欧洲伟大的工业、商业革命和人口向城市迁移、瘟疫之后的人口增长，以及同城市里的收入相比，农村的收人在减少等情况联系起来。．在17 世纪和18 世纪，城市里的工人的收人开始比那些在统治阶级的命令下在农村地区从事建筑项目的工人的收入高，这就不可避免地使越来越多的农民满怀信心地在高收人的引诱下向城市迁移。在英国，人口迁移的第一波浪潮开始得相对较早，出现于16 世纪末期。当局在不断增长的城市移民数量和普遍的社会动荡不安的困扰之下，试图用向穷人分发食物、牛奶、谷物和汤等各种权宜之计来维持和平。它们还不断地用各种手段劝说人们返回农村。英国政府分别在1662 年、1685 年、1693 年，针对新的城市贫民颁市了一系列法令，希望能迫使人们回到出生地或从前的固定住所，其目标是阻止更多的家庭和劳动力�