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两汉政府还通过改善灌溉系统或其他行为，在地方上努力扩大耕地面积与提高粮食单位产量。西汉时期，皇帝一再颁布法令敦促地方官员发展农业与养蚕业。为确保官员尽最大努力行使其职责，还制订了奖惩措施。中央政府甚至派遣了专门的使者指导农业发展。然而，《汉书》中记载的有成效的事例并不多。当然最有争议的人物是王成，作为对在辖区安置了8万流民的嘉奖，他在公元前67年被封了侯。（《汉书补注》卷8，第8页）然而在他死后，人们发现王成实际上是虚报了人口。（《汉书补注》卷89，第36页）
公元前35年前后任南阳郡守的召信臣是业绩最为突出的地方官之一。为了促进农业发展，他花费了大量时间视察乡村。在他的任期内，南阳兴建了数十个水利工程，灌溉面积最终达到3万顷，由于这次新的经济繁荣，当地人口翻了一番。与他同时代的陈立，也因劝农有功受到过奖赏。
东汉皇帝颁布的诏令与西汉时期颁布的非常类似。官员被告知禁止在农忙季节扰农，要消除虫害以及勤于劝农。《后汉书》记载的东汉时期的循吏，比西汉时期的数量要多。在东汉杰出的地方官员中，大多数的业绩不是扩大了耕地面积，就是增加了著籍人口，更常见是两者都有所增长。译文提到了六个事例，时间跨度几乎贯穿了整个东汉。考察对他们的记载可以发现，这些事例涉及的范围不仅有很容易获得闲置土地的边疆地区，而且包括了由于内战而使得当地大量耕地抛荒了的中国心脏地带。换句话说，新开垦的农田，通常是再次被开垦出来种植的抛荒土地，或者是由于更有效的灌溉而获得了改良的土地。
政府解决人口与土地问题的措施 小结
两汉政府都试图维持农业人口的稳定与繁荣，他们被视为国家的基础。农业生产最主要的资源是土地。然而，人口的增长，特别是人口地区分布的不平衡，使政府难以确保耕者有其田。在人口最为密集的地区，提高农民的社会地位和减轻其赋税负担，无法真正缓解人口太多而土地太少的压力。当然，移民是缓解人口密集地区部分压力的办法之一，但是向南方的移民，这一中国历史上人口流动最重要的长期发展趋势，并没有获得政府的积极支持。政府组织的人口迁徙主要与北部边疆的防御联系在一起，但无论在效果还是规模上，向北方的移民都无法与向南方的移民相比。向贫民授予国有土地，应该被视为开发未垦荒地，从而增加耕地面积的措施。然而，耕地面积增长的速度从未赶上过人口增长的速度。史书中经常提到流民，表明人口相对于可利用的土地是过剩的。人地比率不适当的问题，由于富人与贫民之间土地分配的不均而进一步复杂化了。贫民一旦丧失独立小农的身份，成为富人的佃农或农奴，他们在生存与饥饿之间的回旋余地就非常窄小了。
土地成为被追逐的财富 工商业的发展
在前一章我们提到，秦统一后人口的增长导致了人均耕地占有率低下，留给农户的农田面积很小。如果农业不是劳动密集型的，剩余劳动力就必须移居新的未开发地区，或者进入农业以外的领域，如工商业。
事实上，在中国历史的早期，工商业似乎一度有机会兴盛起来。早在战国时期，伴随着各区域间的频繁交流，货币制度的发展，以及城市中心的增长，在中国历史上第一次出现了商业的繁荣景象，而且富有的工商业者也赢得了较高的社会地位。71
汉初商业活动活跃，延续了战国时期商业的繁荣与引人注目的城市化进程。太史公司马迁在《史记·货殖列传》中列出了公元前2世纪时中国的一系列重要城市中心。他对每个地区都指出了一个关键的中心城市。这些城市中心不是有广阔的腹地提供基本商品，就是能够从外国输入重要物质，并且都依托陆路大道或水道，交通运输十分便利。72《盐铁论》记录了公元前81年朝廷举行的一场关于经济政策的辩论，这些城市很多都在该书中被作为商业中心而提到了。73
比较春秋与战国时期可以看出，战国商业之所以活跃，一方面是由于战国时期道路系统更为发达，当时为战争或其他国与国之间往来而修建的道路，促进了交通的发展。另一方面则是由于在每个大国内部人们都可以自由流动，而这些大国比春秋时期的封国要大得多。74汉代中国已经统一，战国时期交战各国沿边界修建的障壁与关卡大为减少，道路系统更加完善，由此可以想见，汉代的商业活动必定更加兴旺。最好的道路当然是由秦始皇修建而被汉朝继承下来了的驰道。据说，这种驰道“道广五十步，三丈而树，厚筑其外，隐以金椎，树以青松”，“东穷燕、齐，南极吴、楚，江湖之上，濒海之观毕至”（《汉书补注》卷51第2页）。司马迁指出由于国家统一，“富商大贾周流天下，交易之物莫不通”，任何自然资源的流通都无需交纳关税，也不再有其他限制。（文献二，1）在统一国家撤除了战国时期敌对各国所设立的壁垒后，战国时期已经浮现的各地区间的依存关系，就发展成为了活跃的区域间贸易75（文献二，2）。
区域经济的专门化意味着可以大规模生产某种地方的特色产品。司马迁曾列举了许多能带来丰厚回报的经济行业，其经营者的收入不少于受封贵族。这些行业包括养殖牲畜、种植果木以及园林生产（文献二，3）。在另一个地方，司马迁又扩大了这一清单，进而包括粮食种植、毛皮制作、车辆制造、木器家具制作、纺织、食品加工与保存，以及各种经纪信贷活动。他认为如果生产规模大，这些行业都可望得到丰厚回报。76
尽管高祖制订了各种抑商的法令，但在汉初仍然有许多容易致富的行业。司马迁提到了一些成功致富者的事例，来说明这些职业的价值。表4列出了这些秦人与汉人借以致富的营业。（表略）
看来冶铸业与区间及对外贸易是当时获取巨额财富最常见的途径，而这些也是需要大量劳动力的领域。
土地成为被追逐的财富 工商业活动的萎缩
汉政府对商人的态度远称不上友好，几乎早在王朝建立伊始，发达的商人集团就遭到了来自政治上的抑制。汉代的第一个皇帝高祖刘邦曾禁止商人穿丝绸、乘车舆，并提高了商税，来限制他们的发展，贬低他们的地位。在其后几代皇帝统治时期，都禁止商人及其子孙在政府中任职。（文献二，4）
汉初文献没有明确记载采取上述措施的动机。也许汉朝只是继承了秦朝的法令，因为秦朝是将士与农视为国家支柱的。（《史记会注考证》卷69第8－9页）但秦国又的确出现过一些著名的商贾，如吕不韦，他曾经长期担任丞相；以及巴寡妇清，她也的确得到过秦始皇的嘉奖。（《史记会注考证》卷85第1页、第9页；卷129第15－16页）因此，这种推测似乎并不是一个能令人满意的解释。很可能是商人的活动获利甚厚，引起了其他行业强烈的妒忌与敌视。高祖出身农家，因而会实施这一体现了非商业部门中很多人共有的忌妒心理的惩罚性措施。汉王朝最关心的当然是国家的稳定，这就是艾森斯塔德所谓的导致中央集权帝国形成的政治领域内部的条件。而在诸如经济活动之类的非政治领域，则必须使资源“自由流动”，而不是为某个特殊集团固定把持。77商业活动创造的财富，独立于政治体制之外，会成为一种由不受政治控制的商人集团所固定把持的资源，这是统治者不能容忍的。
公元前2世纪中期，在经过了一代人以上的相对和平时期后，汉政府感到了人口增长的压力，如果国家要保持稳定，必须确保这些人的温饱。因此，在文帝（公元前179年－前167年）朝，最早认识到粮食短缺危机的贾谊，断定粮食生产者相对于大量的消费者而言是太少了，并且力劝那些游手好闲的寄生人口恢复农业生产。（文献一，2）与贾谊同时代的晁错，进一步指出商业活动易于牟利是诱使人们脱离农业这一生产性行业的罪魁。（文献一，3）可见逐渐明显的粮食短缺现象，本来完全可能是人口增长造成的，但在公元前2世纪中期却受到误解，被归因于农业人口向商业领域的外流。这种误解为武帝统治时期破坏私营贸易铺平了道路。
正如艾森斯塔德所注意到的，中央集权国家的统治者通常使用以下两种手段之一，来实现对资源的控制：或者直接聚积资源，或者鼓励各种社会集团开发资源。武帝时期频繁的对外战争、大规模的破坏、放纵无度的奢侈生活以及到泰山的巡礼，都耗费巨大。78由此引发的财政危机迫使其朝廷不得不发掘更多的资源。政府采取的措施首先是出售爵位、头衔及允许赎罪，即用罚金来取代监禁与其他刑罚。79当时洪水与维持边疆防务的沉重负担耗尽了国库的储备。同时因伪造货币而突然爆发的货币危机，又由于法定货币的贬值而进一步恶化。通货膨胀虽然严重损害了政府与一般公众的利益，但对商业部门却没造成妨害，经营高利贷与囤积居奇反而还给商人提供了获取横财的机会。80于是政府开始介入私营工商业领域，它在这方面采取的第一个有力措施，大概就是对盐、铁这两个获利极为丰厚的行业实行专营。（文献二，5）实行盐铁官营的动机有两个：明显的动机是需要金钱解决财政危机，不那么明显的则是要重申汉政权的权威。因为富商及其他“役使贫民”者的影响日益增长，已对汉政府构成了不容忽视的威胁。《盐铁论》中有段话明确指出，官营的主要目的之一，就是遏制富商大贾日益增长的影响，因为商人有能力聚集大批追随者。（文献二，6，7，13）
除了盐铁官营外，政府还采取了其他限制商贾的措施。公元前129年，武帝下诏“初算商车”（《汉书补注》卷6第7页），这一举措可能与之前不许商人衣丝乘车的禁令有关。同时，政府又开征了一些商业税（文献二，4）。并在公元前120年，实行了针对商人与手工业者的算缗。不仅对车舆仍然征收重税，而且工商业者拥有的财产也必须按其价值的6％征税。（文献二，8）不过这方面的措施中，影响最为深远的还是高缗。实行算缗三年后，即公元前117年，一位叫杨可的官员被委任专门负责告缗。大规模的告发使得那些被发现对自己财产申报不完全、估价不实的“中家以上”完全破产。他们的土地、奴婢与其他财产都根据皇帝的命令被没收充公。这些富人就包括文献中提到的“商贾”。（文献二，9）
有人认为，算缗的实施会促使商人投资于土地，因为“土地不是这一新的财产税的征税对象”。81然而，应当注意在这一法令中（文献二，8），商人是被禁止拥有土地的，违法占有的土地要没收充公。这�