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洋通华滞，利权尽失”③的局面。经与两江总督曾国藩往返函商，不久，即由上海道颁布了《华商买用洋商火轮夹板等项船只章程》。这个章程虽然允许华商购置轮船，但却规定华商轮船与外轮一样只准在通商口岸来往，“不得私赴沿海别口，亦不得任意进泊内地湖河各口”④，并没有给华商任何优越条件。在这种情况下，一些商人开始向政府提出兴办轮运企业的试探性要求。
同治六年（1867），曾留学美国的后补同知容闳提议设立一个由中国人集资的股份制轮船公司并拟定章程上报。后因被清廷怀疑有洋商或洋行买办参与，又得不到任何优待而作罢。同年，道员许道身、商人吴南记等禀请置备轮船承运漕粮。同治七年（1868），沙船商人赵立诚等亦有同样申请，但均因两江总督曾国藩拒绝用商轮承运漕粮而搁浅。这表明，清廷虽然对华商置备轮船解除了禁令，但并无扶持商轮的实际举动，只是任其自生自灭而已。因此，在外轮大量侵入我国沿海、长江水域的情况下，清廷的许诺，只是开③ 《总署致两江总督曾函》，《中国近代航运史资料》第1 辑下册，第1366 页。④ 汪敬虞：《十九世纪外国侵华企业中的华商附股活动》，《历史研究》1965 年第4 期。① 同治三年九月初六日总理衙门收上海通商大臣李鸿章文，《海防档》甲，购买船炮（三），第809 页。② 《中国近代航运史资料》第1 辑下册，第1365 页。
③ 《中国近代航运史资料》第1 辑下册，第1366 页。
④ 《中国近代航运史资料》第1 辑下册，第1369 页。
了一个空头支票，自然不会有什么实际效果。
同治十一年（1872），直隶总督兼北洋大臣李鸿章力倡由官方招商购置轮船，同时许以运漕之利，发展由官方控制的轮运事业。目的在于：“略分洋商之利”①以裕饷源，“使我内江外海之利，不致为洋人占尽”②。同时还将举办轮船事业与巩固海防联系起来，指出“海防非有轮船不能逐渐布置，必须劝民自置，无事时可运官粮客货，有事时装载援兵军火，藉纾商民之困，而作自强之气”③。他的主张立即得到总理衙门支持，旋被委派主持创办轮船招商局，在上海招商集股。《招商局局规》明确规定：股票要详填姓名籍贯，“以杜洋人借名”入股，也“不准让与洋人”，保证企业单一的民族资本。为保证官府对企业的控制与利用，则采取“官督商办”的办法，即“由官总其大纲，察其利弊，而听该商董自立条议，悦服众商”④，企业“所有盈亏，全归商认，与官无涉”⑤。官与商的这种关系成为日后民用企业官督商办的一种主要模式，对近代企业发展影响极大。同治十一年十二月十六日（1873 年1 月18 日），“轮船招商局”在上海正式成立。
轮船招商局开创之际，既缺资金、设备，更无经营管理经验。唐廷枢、盛宣怀、徐润、朱其昂等总办、会办负责制订章程、筹集股本、购置船只、雇用管驾，并在各口岸设置码头栈房。招商局除在上海设总局外，先后在天津、牛庄、烟台、福州、厦门、广州、香港、汕头、宁波、镇江、九江、汉口及国外之长崎、横滨、神户、新加坡、槟榔屿、安南、吕宋等十九个口岸设置分局。其航线均以上海为中心。在国内，由上海北抵烟台、天津、牛庄，南达温州、宁波、汕头、广州、香港、澳门、海口，同时沿长江而上直驶湖北。在海外，陆续试航各地。同治十二年（1873），轮船招商局“伊敦”号首航神户、长崎；年底驶往吕宋等地；光绪五年（1879），“和众”号首航檀香山；光绪六年（1880），“美富”、“康济”号驶往越南海防；光绪七年（1881），“美富”号首航英国，为开辟远洋航线进行了探索。
招商局创办伊始，即面临外国轮船公司的激烈竞争。当时，美国旗昌轮船公司控制着我国江海的主要航线，它与成立不久的英国太古轮船公司暂时停止了相互倾压，共同以降低运价为手段，企图挤垮刚刚成立的招商局。面对挑战，招商局与外轮跌价竞争。为弥补亏损，官方特许招商局承运漕粮，甚至由“北洋酌拨官款以济之”①。在顶住了旗昌轮船公司的激烈竞争后，在盛宣怀等人的力主下，光绪三年正月十七日（1877 年3 月1 日），招商局购买了旗昌轮船公司的全部航运财产，增强了航运实力。
招商局初创的10 余年间，获利颇丰，股市价格明显上扬。李鸿章在光绪十三年（1887）奏报中说：“创设招商局十余年来，中国商民得减价大益，而水脚少入洋商之手者，奚止数千万，此实收回利权之大端。”①面对太古、怡和轮船公司多次削价与招商局竞争，招商局不甘示弱，在盛宣怀的主持下，① 李鸿章：《轮船招商请奖折》，《李文忠公全书·奏稿》卷25，第4 页。② 《李文忠公全书·奏稿》卷20，第33 页。
③ 李鸿章：《轮船招商请奖折》，《李文忠公全书·奏稿》卷25，第4 页。④ 《李文忠公全书·译署函稿》卷1，第39 页。
⑤ 《李文忠公全书·奏稿》卷30，第33 页。
① 《洋务运动》第6 册，第13 页。
① 《李文忠公全书·朋僚函稿》卷19，第24 页。
不仅应战，而且积极进攻，迫使怡和、太古两公司与招商局于光绪三年（1877）、光绪九年（1883）和光绪十九年（1893）三次订立“齐价合同”。从而进一步增强了招商局的实力，对民族资本主义航运业起了有益的作用。光绪朝初年以来，工商业的发展及社会对轮运事业的广泛需求，一些华商开始冲破封建统治者的严厉限制，在内河开办航运，内河小轮企业不断涌现。光绪十六年（1890）前后，清廷不得不承认这一事实，允许“另定专章，奏准暂时雇用”②。其后，有更多小轮船企业相继开业，出现了诸如“汕潮揭轮船公司”、“益利轮船局”、“泰昌义记申杭湖州轮船公司”等企业。这些轮船企业，一般规模小，大的不过五六只船，小的仅有一二只船，而且大多倏兴倏灭，兴废无常。它们长期处于半合法地位，仅限于搭客和附拖官商座船，不准载货，也不准拖带货船，航线大多受官府限制，受到封建官府严厉盘剥，因而总体发展缓慢。
甲午战争前，不少华商仍托名洋商或以中外合办名义办轮船企业，比较著名的有光绪十五年（1889）以中外合办为名的“鸿安轮船公司”和光绪十九年（1893）由太古洋行买办林毓彦联合林清记在汕头设立的“伯昌轮船行号”。鸿安轮船公司到光绪十六年（1890）底已拥有轮船11 艘，开辟了从上海到汉口；沿海北至天津、烟台、牛庄，南至汕头、淡水、基隆等6 条航线，规模仅次于太古、怡和和招商局。伯昌轮船行号则开辟海外航线，在汕头与暹罗间航行。但是，这些企业一直受外国侵略势力控制，也没有大的发展。
总之，甲午战争前我国轮船航运业发展缓慢。据《海关报告》（1892—1901）下卷附录载：到光绪十九年（1893）中国籍轮船仅有133 艘，如果再将一些挂洋旗的华商轮船包括在内，我国拥有的轮船总数估计仅150 余艘，净吨数约四万余吨，折合总吨数约六七万吨①。尽管船只不多，吨位有限，但它们终归为我国航运业奠定了发展基础。
近代航运业的发展甲午战争后，由于《马关条约》的签定，不仅使日本及西方列强取得了在长江流域直航重庆的特权，而且打破了外轮不得驶入长江以外内河的限制，使中国内河、内港陆续向外轮开放。面对日益深重的民族危机，中国人民实业救国的热情日益高涨，发展民族航运业成为实业救国的一项重要内容。清廷被迫逐步解除对内河不准行驶轮船的禁令。光绪二十一年（1895）清廷“始许华商小轮于苏杭间行驶”，两江总督“张之洞更推广其航行之路于镇江、江宁、清江浦及赣之鄱阳”②。光绪二十四年（1898）面对列强步步紧逼，总理衙门“拟将通商省份所有内河，无论华商洋商，均准驶行小轮船”①。当年七月清廷颁布《内港行船章程》，进一步将小轮船行驶范围由通商省份扩大到所有内河内港②。从此，华商轮运企业，特别是内河小轮企业得② 樊百川：《中国轮船航运业的兴起》，第215、216 页注①。
① 樊百川：《中国轮船航运业的兴起》，第306 页。
② 《清史稿·交通志二》，轮船。
① 朱士嘉编：《十九世纪美国侵华档案史料选集》，第415—416 页。
② 王铁崖：《中外旧约章汇编》第1 册，第786 页。
以迅速兴起。
光绪二十一年（1895），浙江宁波绅商最先创办了“外海商轮局”和“永安商轮局”，得以航行沿海内河。其后，福建、广东、广西、上海、苏州、杭州、镇江、芜湖、湖北、湖南以及山东、天津、吉林等地商轮公司或轮船局相继开办。约计从光绪二十一年到二十六年（1895—190O），各地先后开业的小轮运输业约近10O 家，原先存在的一些商轮企业也得以扩充发展。除去中途停业者外，到光绪二十六年（1900）继续营业的约有七八十家，轮船约有440 艘③。如果连同招商局和挂洋旗的华商轮船一并计算，估计达480艘④。尽管这一时期外轮的垄断和倾压及封建势力的盘剥仍严重阻碍它的成长，但内河航运业毕竟取得了合法地位，并获得了发展。
光绪二十六年（1900）以后，大、中型轮运企业开始兴起。当时列强航运势力蜂拥而至，除英国继续保持在华优势外，日本、德国船只大量侵入我国各大水域，俄国、美国船只也陆续增多。它们不仅继续垄断远洋运输，而且深入长江及内地，在诸多水域具有垄断地位，对华轮极尽倾压、欺侮之能事。面对列强咄咄逼人之势，中国人民掀起了大规模的救亡图存斗争。清廷为维持自己的统治，也不得不向资产阶级作出某些让步，做出一些鼓励发展民族工商业的姿态。资产阶级，特别是具有较多资产和较高政治地位的资产阶级上层中相当一部分人开始在抵制外轮侵略的口号下，兴起创办航运公司，特别是创办中大型轮船公司的热潮。
华商自办大中型轮船企业约始于光绪二十八年（1902）。其后，虽然有相当一批大中型轮船公司在列强的倾压、破坏和封建腐朽官吏阻抑下夭折破产，但却有一部分在逆境中得到发展。其中较著名的有江浙名绅张謇创办的“大达轮步公司”（1904 年），宁波陈志寅的“中国商业轮船公司”（1907年），四川官商合办的“川江轮船公司”（1907 年），东北兴办的“松黑两江邮船局”（1908 年），宁波商人虞和德等兴办的“宁绍商轮公司”（1908年），西江地区的“西江航运公司”（1908 年）和汉冶萍煤铁联合企业的轮运事业等，均成为各地区较大的轮运企业。据统计，从光绪二十七年到宣统三年（1901—1911），先后创办的大中型轮船企业46 个，到宣统三年底能够继续运营的达31 个①。这显然是一大进步。
但是，如果将进出通商口岸的中外行驶远洋、沿海和大江河的较大船只进行比较，即可发现，到宣统三年时，中外进出通商口岸的�