按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！
某杀敬蟠蟮陀谡馗纯眩苊馕尬降纳缁嶙试蠢朔眩唬�2）农地整理可以有效地改善农业基础设施，提高农地质量，真正对农民、农业有利，更有利于实现耕地保质保量的目标；（3）由于农地整理不影响农民的生活生产，反而有助于增加耕地、降低农业生产成本，因此不会产生社会不稳定因素，更不会带来大量的上访和群体性事件。农地整理的投资主体短期乃至中期可以先限定为地方政府，如果允许农地整理新增耕地折抵一部分建设用地指标，有助于大大提高地方政府的投资积极性。
当然，通过土地整理来新增耕地的缺点是新增耕地量可能会有水分，因此如何通过规范的验收程序和高科技手段来确保土地整理新增耕地的真实性是需要解决的问题。但无论如何，土地整理对农村、农业和农民是有益的投资。
我们认为，在现行建设用地计划管理体制不变的情况下，与其大规模实行“城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩”的政策来补充建设用地计划指标不足，不如允许通过农地整理新增耕地折抵建设用地指标。考虑到各地土地整理的潜力完全不同，未来应该总结和完善浙江、江苏、广东等地区在过去十年的政策和实践，制定全国性的政策，建立一个全国性的土地发展权交易市场。当然，“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”政策的要求可以比过去各地实行的政策严苛，比如折抵的比例可以降低到30－50％，而不是60％或72％；再比如建立严格的监督和验收机制等。
总体来说，恰恰是因为在资源丰富的欠发达地区用地需求少，既没积极性也没有足够的财力投资于农地整理，如果允许农地整理新增耕地折抵的建设用地指标跨省交易，不仅可以解决发达地区用地指标不足的问题，同时也向欠发达地区注入了大量的资金用于改善农业生产条件，提高农地质量。当然，中央政府可以将这个市场的交易对象、交易量纳入计划管理，控制全国交易的总量，并对农地整理和指标交易加以严格的监督管理。
因此，如果能够在土地整理中引入折抵指标，并放开全国性的折抵指标交易市场，各地进行宅基地复垦并强迫农民集中居住来获得建设用地指标的压力就可以得到大幅度缓解。我们就不会看到各地，尤其是发达地区大规模拆迁本地辖区范围内农业为主地区农民宅基地的现象。
当然，上述讨论并不意味着，将农村宅基地拆除复垦后并进行土地发展权（建设用地指标）转移的做法完全不可行。这里的关键问题是到底谁应该作为土地复垦指标的交易主体，应该经过怎样的程序，如何才能切实保障农民对宅基地的财产权利？事实上，浙江省从1999年以来一直在推动农村宅基地复垦工作，根据我们的实地调查，浙江省过去十年来的做法，与当前各地运动式地推动农村宅基地拆迁复垦工作相比，有三个重要差别：首先浙江省过去十年进行的是一种温和的渐进的宅基地复垦工作，针对的对象主要是已经存在的零散分布且基本空置的农村房屋，比如半山上的交通不便、规模较小的自然村，绝大部分房屋已经衰败、空置，村民绝大部分已经迁移到山下或进城，在这种情况下，宅基地拆迁复垦很容易在村民中达成一致的意见；其次，在宅基地复垦过程中，充分尊重农民意见，不搞整村拆迁，遇到不同意搬迁的就保留；最后，宅基地拆迁后就近安置，不影响农民的生活和生产，不增加农民的通勤和交通成本。
未来在宅基地复垦过程中，如何在政府的统一组织下，进一步推广市场化模式，将宅基地复垦指标交易建立在一个更加健康、更加公平的市场机制框架下运作，是未来新农村建设中必须要处理的问题。只有解决这个问题，才可以有效避免我国目前广泛出现的各类新农村建设和城乡统筹改革中的强制性宅基地拆迁与集中居住现象。必须考虑到，由于我国区域之间土地资源禀赋与用地需求的差异非常大，如果能够有效地建立起来以农户和农户集体为土地指标交易主体，政府搭建交易平台的跨区宅基地复垦指标交易市场，那么发达地区可以从欠发达地区购买建设用地复垦而产生的建设用地指标，这将不仅有助于提高土地利用效率，而且有助于避免发达地区为获得建设用地指标而过度进行的宅基地集中。
我们认为，需要通过一个长期的计划来渐进地推行纯农区农村宅基地复垦工作，而同时逐渐放开宅基地，包括集体建设用地的市场化交易，而竭力避免大规模运动拆迁和农民集中居住的模式。一方面，政府推行农村宅基地复垦工作必须谨慎。只有那些当地农民确实已经永久性迁入城镇并从事非农产业的空心村，以及零散的破败的小村落才具备拆迁复垦的条件；另一方面，宅基地和集体建设用地的市场化交易，本身也有利于农村建设用地的更高效利用，同时鼓励不同市场主体参与宅基地自身的市场以及宅基地上的发展权市场发育。这里特别需要强调，土地整理和宅基地复垦的投资主体可以逐渐多样化，相应地，收益也可以在农民、集体、投资者以及地方政府之间进行合理的分配。我们在最近这些年的调查中，发现在一些地区确实有这样的做法，实施效果也较好，比如浙江省慈溪市有很多农村宅基地整理项目就是由村集体来投资进行的，项目完成后，政府相关部门进行验收，复垦的耕地按照一比一折抵建设用地指标，归村集体所有，村集体可以将指标卖给市政府，也可以卖给市内任何一个乡镇政府。笔者调查的慈溪市海星村目前已经实施了四期宅基地整理项目，农民集中居住的小区就在本村范围内，小区不仅解决了公共服务、文化娱乐、污水处理、道路绿化等基础设施问题，而且由于住房依旧是独门独院的小楼，没有给村民带来生产上的不便。复垦的耕地归村集体所有，统一发包给种粮大户，折抵的建设用地指标以15万/亩卖给政府，用于平衡宅基地整理的投入。
总体来看，土地发展权转移和交易本身是一个好东西，关键是如何在明确界定土地发展权归属、明晰权利主体的前提下，搭建一个市场化的平台，实现效率和公平兼顾的帕累托改进。考虑到中国仍处于高速城市化的发展阶段，人口和劳动力迁移也主要是从农村向城市、从内地向沿海集中，通过建立土地整理后新增折抵指标的全国性交易平台，并渐进有序放开建设用地复垦的市场化交易机制，就不仅仅有通过经济较发达城市或地区购买土地指标来保护经济欠发达的城市和地区，特别是粮食主产区耕地和自然环境的意义，也更有为城市和发达地区提供更大用地空间、促进资本、劳动力和人口在整个国土空间上实现更有效率配置的重大含义。
（相关简介：汪晖，任职于浙江大学公共管理学院；陶然，任职于中国人民大学经济学院；史晨，任职于中国人民大学公共经济与治理研究中心。该文得到国家自然科学基金（71073138，70633002），国家社科基金重大项目（08－ZD025，城乡经济社会一体化新格局战略中的户籍制度与农地制度配套改革研究），科技部支撑项目（2006BAJ11B06，城乡经济要素配置评价关键技术研究），中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金）资助。另外，作者汪晖和陶然均为北京大学－林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究员。）
主要参考文献：
北京大学国家发展研究院综合课题组，2009，《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究》，北京大学出版社2009年12月出版；
财经，2006，《江苏：“农民集中居住”得失》，《财经》杂志2006年11月27日第24期；
蒋胜强，2010，《农民再次从土地上获得新的解放——浙江省嘉善县“姚庄模式”实践样本》，会议论文，北大林肯中心土地制度改革论坛——中国土地制度改革：来自地方的创新与梳理；
罗蓉，等，2010，《城乡统筹背景下土地发展权转移与补偿的“成都实践”》，会议论文，北大林肯中心土地制度改革论坛——中国土地制度改革：来自地方的创新与梳理；
汪晖，陶然，2009，《论土地发展权转移与交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含义》，《管理世界》，2009年9月；
杨庆媛，2010，《土地发展权转移与交易的创新探索——以重庆市为例》，会议论文，北大林肯中心土地制度改革论坛——中国土地制度改革：来自地方的创新与梳理；
杨正莲，《天津，宅基地换房换来了什么？》，中国新闻周刊2009年6月8日；
新华社2008年8月26日电，记者徐岳，《天津华明镇：新农村建设“宅基地换房”的先行者》，http：//news。xinhuanet/newscenter/2008…08/26/content_9710858。htm
Johnston， R。 A。， and M。 E。 Madison， 1997， From landmarks to landscapes：
a review of current practices in the transfer of development rights， Journal of the American Planning Association， Vol。 63， Issue 3： 365。