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周开始成为建立未来中国政府的设计师。他着手制定能够取代日益分崩离析的蒋介石政权的政治经济体制。
首先他必须计划成立各个部委，建立一个行政机构。没有文职人员就没有行政机构。但他从哪里搞到文职人员呢？”我们需要所有的技术和人才。”在以后的十年乃至更长的时间里，网罗人才是他全力以赴的中心任务。国外哪里有中国作家、艺术家、工程师或科学家，都要和他们取得联系。”他们当中有些人可能希望回国。”但是，首先必须让他们相信我们的诚意，使他们放心，因此，“所有的政策都必须明确无误……。新的政策、政策中的变化以及就某项具体政策的正确与否做出的决定，都必须迅速公诸于众，才能赢得支持。”每占领一座城市，必须使各专业人才对新政权抱有信心，他们的要求应尽快予以满足。周着手处理工业、银行、商业等事务。他清楚在毛的”新民主主义”体制中经济将由三个部分组成⑥。公有经济，即国有化工业，当然应该是主要经济成分。但是，“我们在很长一段时间内都将需要” 私有经济，应鼓励资本家进行生产，并与政府合作。此外，将建立公私混合的合作经济。“有关政权、法律、监狱、税收、奖励、贷款、禁令、新的财会程序等规定，都必须制订出来。”主要的问题是，可供周调遣的称职的专业人才实在为数不多，即使他已竭尽全力培训了许多年青人。周早就注意到培养外事干部，现在，周开始筹建外交部。他深知除非和所有的国家，不仅仅是社会主义国家，建立广泛的联系，否则中国无法取得进步。
“人们很容易认出某个人是不是周恩来训练出来的，周培养的人，首先是个工作狂，其次他办事决不马虎。无论做什么工作，他总是充满献身精神”。⑦白手起家建立行政机构，一切均须从头做起。依赖前国民党的官僚是不行的。周发布命令，不准将银行的经理、会计、出纳、交易所的工作人员、电信工作人员以及铁路和工程技术人员称为资本家，以免他们在狂热的运动中，被错误地停职或受到清算。
周认识到，300 万共产党党员中许多人需要工作，然而受过良好教育的党员却为数不多。但是他又不得不依靠这些人去治理国家。许多党员从未见过电灯、厕所（卫生间）或电梯。科研机构的仪器设备使他们疑神疑鬼。他们甚至不知道地球是圆的。在倡导学术研究时，周发现自己受到党内“那些认为地球是方的”人的阻挠。“我们将需要一切有才干的人……。我们没有足够受过教育的人……我们将从军队中选拔干部。”军队即人民解放军，是守纪律的。军队的士兵学过文化，但仅仅识字而已。多年来，周努力将党外知识分子团结到共产党的周围。党外人才，即周开辟的那个第二条战线，必不可少……。但是，可以把治理国家的重任托付给他们吗？
周建议在工矿企业成立厂务委员会，主要由厂长负责管理生产。这为厂长们提供了安全的屏障。周所需要的是能力和才干。周恩来说：“新民主主义经济建设与农业社会主义的经济政策或极端的平均主义是格格不入的。”
在那些日子里，周正在设计一个《共同纲领》。参与其事的有他留法时期的朋友李富春和李维汉，一些非共产党的经济学家也给予帮助。这个纲领要实行混合经济，当然最终目标还是“逐渐地实现社会主义。”当时这一纲领得到了毛的支持。他有关新民主主义的论述为该纲领提供了理论基础。
1948 年底，华北 95％的地方已在共产党人的控制之下。只有诸如北平、天津等几个城市尚待解放。蒋介石在一篇讲话中宣称，局势日益好转。如果他的对于乞求和平、他愿意宽大为怀。这篇讲话完全脱离现实，引起了众人的耻笑。毛、周两人再度合作，表演出色。北平和天津将以“和平”方式解放。周已通过潘汉年等中间人，设法争取蒋授权防御北平的军事长官傅作义。傅早已不再对蒋抱有幻想。傅听信了周的动人的劝说，在装模作样地抵抗一阵子之后，便在圣诞节将北平拱手交给了共产党。周和毛禁止人民解放军向城内发射炮弹，避免毁坏官殿庙宇。燕京大学、清华大学的教授和学生成群结队地欢迎进城的军队。入城的解放军装备着从国民党手中缴获的美式武器，甚至还有坦克，他们迈着整齐的步伐，雄赳赳、气昂昂地开进了北平。
1949 年元月，蒋介石准备溜之大吉了，前广西省军阀李宗仁当上国民党代总统。李宗仁是主和派。蒋于元月 21 日下野，李宗仁派出和谈代表团到北平与周恩来谈判。和平谈判确实举行了。和谈使共产党获得更大的回旋余地，有机会团结更多的正在犹豫观望中的人们。那时，美国人寄希望于少数受过西方教育的知识分子为代表的所谓第三种势力⑧。但是，第三种势力从未发生过任何影响。与此同时，解放中国南方的准备工作进展神速。
斯大林的特使、苏共政治局委员米高扬元月 31 日到达中国来会见毛泽东。会晤地点在西柏坡。毛似乎有意识地安排米高扬到这偏僻闭塞的乡村小镇来。会见时，周恩来、朱德、刘少奇均在场。米高扬开始说，苏方已考虑过毛去莫斯科会见斯大林的请求，经过研究，认为中国人民解放战争正处在关键的时刻，毛泽东同志不能离开指挥作战的岗位。同时也考虑到安全问题以及毛泽东同志的身体健康（当时毛的身体是健康的）。这显然是拒人于千里之外。但是，米高扬说：“我们只是带着两个耳朵来听的。”他愿意听一听中国同志有什么要说的，并将如实向斯大林同志汇报。对于中国同志告诉他的一切，他不准备表态。在三次会晤中，毛对米高扬所说的话充满了委婉之辞，让人难以捉摸。译员师哲默默地记录下毛拒绝考虑放过蒋介石的话，“将革命进行到底。”意思是要解放中国南方。周单独与米高扬举行了第四次会晤，只有译员师哲在场。师哲的记录表明，周谈的不是政治，而是中国战后的重建工作⑨。
米高扬汇报说：“周谈得很细，内容涉及中国经济需要的各个方面。周恩来将是中国新政府一位很好的总理。”米高扬对周恩来极为敬重，并将对周的印象转达给斯大林。这一点可从翌年毛泽东莫斯科之行中得到印证。在周恩来被召至莫斯科之前，毛在此行中所获甚微。周能“虎口夺食”，从斯大林那里获得中国迫切需要的某些援助。
中国人民政治协商会议即将召开。这是周 1937 年发起的国民参政会的继续。只是成员面目一新。首先，周成立了筹备委员会。他拜访了知识精英、大学教授、学者、民主党派人士以及诸如他的南开学校校长张伯苓等“知名人士”。从象征意义上讲，宋庆龄参加政协十分重要。1 月，周和毛向宋庆龄在上海莫里哀大街的寓所拍发了加急电报。据说宋庆龄没有答复。同样，她也没有回复其他人打来的电报。周的得力助手潘汉年竭力劝说，也无济于事。通过宋庆龄的秘书、海员廖承志的姐姐廖梦醒⑩转去的文件和电报亦是沓无回音。最后，周于 6 月派邓颖超前往上海。邓成功了。宋庆龄和邓颖超一同来到北京。与她们同行的，还有一些颇有名望的党外妇女领袖，加以后成为周恩来政府里司法部长的史良。在以后的岁月里，宋庆龄扮演的角色主要是维持共产党政权有党外人士参加和实行民主这一形象。然而，民主党派很快就发现中国共产党内部日益滋长的极权主义严重地限制他们的活动。
中国人民政治协商会议筹备委员会在北京召开。筹委会共有 134 名委员，分别代表 23 个团体和小党派。委员们下榻北京饭店和六国饭店。这在当时属于专为西方人和非常富有的中国人开设的豪华饭店。周象往常一样细致地检查了所有的房间。他与饭店的管理和服务人员交谈，说他们的工作是有保障的，“将来我们要建造很多很多的饭店……。许多人会到中国来……。你们应该教会年轻人象你们那样做好工作。”
1949 年 4 月 16 日、17 日，两次向在北平的民主人士和大学教授们报告国共和谈问题，地点是在北京饭店。
周的报告十分详尽。他首先讲述了与国民党代表团举行的和谈，谈到李宗仁时充满敬意。但是，会议期间，人民解放军已在攻打南京；并以雷霆万钧之势横扫江南。周为“革命的国民党”保留了机会，它可以作为众多政党中的一员参加中国的重建工作。中国共产党将是领导政党，自不待言。但是周并未过分强调共产党的巨大力量，只是论述了“民主集中制”的原则。
蒋介石逃往广州。5 月他抵达台湾。周向蒋的将军们提出共建未来的中国。傅作义、蔡廷锴等将领选择留在大陆。这主要归功于周的劝说，因为他们对周十分信任。
周在报告中指出，建设一个富强的、现代化的和有强大工业的中国，需要进行十分艰巨的工作。他希望战斗能够迅速结束。他号召大家立即投入工作。“我们要使国家少受破坏，多保存一些人力物力，使将来的和平建设多一份物质力量。需要用极大的努力才能使国家现代化……。人才方面，单是共产党绝对不够，必须各方面人士大家来做……。恐怕诸位下榻的北京饭店和六国饭店很快就会人去楼空了。”同时，周还谈到一些外交关系方面的基本原则。“我们愿意和一切以平等待我之国家合作。我们不排外，不挑衅……。我们站稳了立场，又要很谨慎，有理、有利、有节地去处理问题。”
1949 年 5 月 7 日，周在北京召开的中华全国青年第一次代表大会上发表重要讲话。由于明显的原因，这篇讲话在事隔近 30 年之后，才干 1978 年 10月 8 日公开发表。讲话的题目原是《全国青年团结起来，在毛泽东的旗帜下前进！》发表时改为《学习毛泽东》。但是，该讲话直截了当地告诫人们，不要神化毛泽东。
“决不要把毛泽东看成一个偶然的、天生的、神秘的、无法学习的领袖。如果这样，我们承认我们的领袖就成了空谈。……我们不就把毛泽东当成一个孤立的神了吗？那是封建社会、资产阶级社会所宣传的领袖。我们的领袖是从人民当中生长出来的，是跟中国人民血肉相联的，……多少年革命历史的经验教训中产生的人民领袖。因此，学习毛泽东必须全面地学习，从他的历史发展来学习，不要只看今天的成就伟大而不看历史的发展。”
“毛泽东常说，他是从农村中生长出来的孩子，开始也是迷信的。……但是，昨天迷信的孩子可以变成今天的毛主席，……他之所以伟大，在于他能够从迷信中觉悟出来，否定旧的东西：他之所以伟大，更在于他敢于承认旧的过去。”
周还强调了另外一点，即使新的政