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①具有基本马力的政府已创造出来了。
①约翰·冈瑟：《回顾罗斯福》，纽约，哈珀…罗出版公司，1950年，第278… 28O，283…287页。
有的人把新政看成是“爬行的社会主义”：并预言资本主义将结束；而另一些人则把这些改革看成是仍在继续中的资本主义的一种必要调整，以便拯救自由企业。私有企业在持续，但在这过程中渗入了许多社会主义。成堆的社会、政治和经济的命令使政府发挥积极的作用。放手不管的政策已不存在了，政府的作用加强了，以便如人民所理解的那样，把权力从华尔街的金融家那里转移到农民、有组织的劳工和“小人物”手中。罗斯福智囊团中的一员，雷克斯福德·特格韦尔（Rexford Tugwell ）这样写道，企业按它自己的愿望行事的美妙日子已一去不复返了，工业中的新领导必须承认工会，通过鼓励职工参与而使工业民主化，并记住“最大多数人的最大利益”。①特格韦尔认为，工业未能为劳动阶级提供安全，而政府必须填补这个真空。对这种要求安全的热望的回答表现于一些开创性的法案之中：1935年的社会保障法为老年人提供帮助，1938年的公平劳动标准法对某些工人确定了有保证的每小时最低工资；而1938年的铁路失业保险法则是第一个全国性的失业保障法。这些以及其他一些法令标志着从亚当·斯密的“看不见的手”转到里斯曼的“快乐的手”、从私人救济转向公共救济、从新教伦理转向社会伦理。
①R·G·特格韦尔：《工业纪律》，纽约，哥伦比亚大学出版社，1933年，第158页。
工人地位的增长罗斯福的时代的社会观点是自下而上。联邦权力的作用在政府—企业的关系中带来了一种即使进步主义者也没有预料到的方面。新政引入了公众责任这种积极概念，它强调联邦政府在解除匮乏和就业方面、在个人安全方面、在农民的平价方面、在承认有组织的劳工和维持工业和平方面负有责任，并扩大了执行国家信贷制度方面的职责。这是一个新时期，一种对权力的新平衡的号召，它答允通过“对美国作用的新的承担、新的解释”来恢复社会。②②D·珀金斯：《佛兰克林·罗斯福的新时期：1932—1945》，芝加哥，芝加哥大学出版社，1957年，第3页。
在权力调整的所有改变中，没有比劳工的新作用对管理思想更有直接影响的了。二十年代中倾向于管理当局的立法环境以及对工会—管理当局合作的信赖，在三十年代急剧地改变了。在这个时期，新政致力于改变工人—管理当局关系中明显的不平衡状态，并通过了大大增强有组织劳工地位的变革性立法。国会通过的第一个重要的劳工立法是1932年的联邦反禁令法，更经常地被叫做诺里斯—拉瓜迪亚法。这项法令，为了实际的目的，完全剥夺了联邦法院在发生劳工纠纷的情况下发出禁令的权力。1933年，国会通过了全国工业复兴法，这是用来使国家从三十年代的萧条中恢复过来的一系列新政法案中的第一项。全国工业复兴法的7a条款用类似于诺里斯—拉瓜迪亚法、而且更强烈的语言特别保证：“雇员有权组织起来并通过他们自己选择的代表进行集体谈判……雇主不得加以干涉、限制或强迫……。”它进一步规定“不应该对任何职工或任何求职的人提出以下的作为雇佣的条件，即要求加入公司工会，或不参加、组织或帮助一个工人自己选择的组织……”。
当1935年最高法院宣布全国工业复兴法不符合宪法时（谢克特对美国政府的诉讼），国会迅速地用另一项甚至更为有利于有组织劳工的法律来代替它。全国劳工关系法，更经常地被叫做华格纳法，比全国工业复兴法在集体谈判方面讲得更为明确。华格纳法保证雇员“有权自己组织、形成、加入或帮助劳工组织，通过他们自己选择的代表进行集体谈判，并且为了集体谈判而进行协调的活动。”
此外，它规定，有五种管理措施是“不公正的”，从而对管理当局所能够做的加以特别的限制。为了实行这些条款，这项法令规定成立一个全国劳动关系局，它不仅有权对违反限制的雇主发出“结束和停止”的命令，并有权决定相应的集体谈判单位并处理工人代表的选举。
全国劳动关系局还反对在前面讲过的丹尼森制造公司中的那种职工代表计划。
有组织的劳工激烈地反对那种计划，认为它们是阻止职工自己组织“公司工会”。
美国最高法院于1938年把这些计划裁决为由雇主控制的，违反了全国劳工关系法（全国劳工关系局对宾夕法尼亚—格雷洪德运输公司的诉讼）。这结束了工人—管理当局关系中的一个时代，而另一个时代开始了。①①C·R·古利特和E·R·格雷的《职工代表计划对美国的管理当局—工人关系发展的影响》作了出色的分析。该文刊载于《马克特商业评论》，第20卷第3期（1976年秋），第83…101页。
华格纳法的通过标志着工人—管理当局关系中的一个关键转折点，并创造出了一种新型的产业工会来代替行业工会。联合矿工工会主席约翰，L ·路易斯（JohnL 。Lewis）在美国劳工联合会中领导着争取产业工会方式的斗争。由于在美国劳工联合会中受到了挫折，路易斯组成了产业组织委员会（从1938年起被叫做产业工会联合会），其目的是不顾工人的职业或技术水平而把它们联合起来。
这个新成立的产联几乎立即获得了成功，早在1937年就宣称有约400 万会员。到1941年，在大批生产工业中所有的大型公司事实上都以产联所属的工会作为其雇员的集体谈判代理人。在新政立法的法律气氛中，工会会员人数从1933年的不足300 万跃增到1939年的800 多万。
回顾一下，劳工在三十年代通过立法获得了重大的权力。新政的劳工政策是权力平均化运动的一部分，后者的目的是恢复工业等级制度中“小人物”的发言权。工人的这种新作用符合于下列号召，即通过工人参与，在工作场所实现配合、协作和民主化。在战争时期，大家齐心协力地从事工业生产，暂时都把分歧搁在一边。实行了就业管制（通过战时劳工局进行的），这使得劳工的力量得到了普遍的加强。战后，众多的罢工使得舆论认为劳工的权力太多了，其结果是1947年通过了劳工—管理当局关系法（塔夫脱—哈特利法）。这项法案虽然在权力平衡方面作了某些改变，但雇主仍不再能在劳工政策中采取单方面的行动。一般讲来，管理的整个环境改变了，不只是在劳工方面，而且在同政府的所有关系方面。
政洽环境为管理思想带来了一个新的注意中心。经理们有一些需要与之作斗争的新因素，需要处理的新关系，与权力平衡有关的一套经过修订的假设。在第二次世界大战以后，将出现对一般管理理沦的探求，以作为对新时代中复杂的管理的一种解决。
第三部分概要图18—1 社会人时代及其文化环境的概要图18…1描绘了社会人时期的文化力量及其发展。二十年代科学管理占统治地位，但修正主义者已播下了异议的种子，而社会学家和心理学家在霍桑试验以前已开始形成管理中的行为科学的思想。玛丽·福莱特虽然在时代上属于科学管理时代，却成为同正在出现的管理问题的团体方法相联系的思想上的桥梁。霍桑试验以及以后梅奥、罗特利斯伯格、迪克森、怀特、黑德等人的著作把人际关系运动推向前台并提出了社会人的主题。泰罗及科学管理的后继人在组织及经理在应付这一时代的新时代精神的工作中发现了新的方面。
在大萧条以前已经开始并持续到大萧条早期的霍桑试验带来了一个转折，强调：（1）更加关心人而不是关心生产；（2）告诫人们削弱管理机构的僵化程度，以便更好地满足人们的需要；（3 ）减少对工资和效率的强调而更多地关心人际关系和激励因素；（4） 更多地关心情感的非逻辑而不是效率的逻辑。人际关系运动以及随后的研究反映了作为文化环境产物的几个基本论点：（1 ）号召社会的、人群的技能而不是技术的技能；（2 ）强调通过团体和社会团结来重建人们的归属感，以便克服“灵魂的混乱”；（3 ）注意通过工会、参与领导以及把工厂中的正式组织和社会组织结合起来使权力平均化。
霍桑以后的研究采取了两种分离而类似的方法：“微观的”研究者建立了对团体中的人们进行研究的概念结构，提出了人类需要的等级层次，并把领导方式看成是团体相互作用—情境的现象。在“宏观的”这一分支，W ·F ·怀特、乔治·霍曼斯和E ·W ·基在试图理解正式系统和感情、动作和相互作用的非正式系统，把这两者结合起来。这两条途径中的每一条都将导致当代的“新人道主义”和组织理论。
同人际关系运动的这些发展在时期上相平行，科学管理的后继者对大萧条的恼人问题提出了另一种解决办法。管理思想的这一分支在开始时主要象R·C·戴维斯那样倾向于车间一级的管理，以后也开始采取新的态度。在一个方面，提出了组织结构作为走出文化死胡同的一条出路。穆尼和赖莱敦促“工业，前进！”，而切斯特·巴纳德则对正式组织提出了一种社会学的研究，并试图通过他的“效率—效力”的二分法把这些“正规主义者”同人际关系者结合起来。在用组织方法解决管理问题方面，在R·C·戴维斯的著作中，在《经营管理论文集》中法约尔有关管理过程的译文中、以及在林戴尔·厄威克把管理原则综合起来的努力中，开始出现高层管理观点的因素。在第二次世界大战期间，科学管理的方法和分析因素日益受到承认，并在以后发展成为当代的运筹学和管理科学。总起来说，科学管理的后继者们为当代的组织理论、管理过程理论以及在管理中对数量化和系统的探求打下了基础。
管理思想是在这种文化环境之中，于艰难困苦的时期形成的。在大萧条时期，经济的进一步增长被阻止了，而战后的繁荣则造成了对高层管理观点的需要。新教伦理和对成就的需要虽然并没有消失，但减少了很多。这是由于人们企图从隶属和与他人和睦相处之中去寻求他们的认同感和存在理由。管理者所关心的主要是人而不是生产。在政治方面，政府作用的加强以及有组织劳工的增长、权力和获得的法律保护，为管理决策提供了新的考虑因素。由于更为先进的工艺技术和信息交流、国际市场、基础更广泛而教育更良好的劳动力以及工商业和社会之间更自觉的关系，管理的领域是前所未有的复杂了。正是从这个混乱、带有创�